自2008年IBM首次提出智慧城市（smarter cities）的概念以來，智慧城市已形成了集成服務框架。通過對人工智能、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術的利用，智慧城市系統(tǒng)能對數(shù)據(jù)進行分析、模擬和仿真計算，進而為公共資源配置和城市治理提供科學決策支持，形成新型城市應用。

1. 智慧城市發(fā)展歷經(jīng)五個發(fā)展階段

2008-2014：智慧城市進入中國，各地單獨開展試點

2008年11月，IBM提出“智慧地球”遠景和“智慧城市”概念，我國也隨之開展試點工程，探索智慧城市發(fā)展路徑。從2008年到2014年，國內(nèi)的智慧城市建設主要以各部門、各地方獨立建設為主，相對分散與無序。2012年，住建部發(fā)布《關于開展國家智慧城市試點工作的通知》，并于2013-2014年之間相繼發(fā)布三批試點工程，試點數(shù)量達到290個。

2014-2015：部委協(xié)調各地智慧城市建設

2014年，我國成立了“促進智慧城市健康發(fā)展部際協(xié)調工作組”，各個條線部門之間開始協(xié)同指導各地方的智慧城市相關建設工程。同年8月，國家發(fā)改委、工信部、科技部、公安部、財政部、國土部、住建部、交通部八部委聯(lián)合發(fā)布《關于促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見》，將智慧城市建設規(guī)劃上升到國家戰(zhàn)略層面。

2015-2017：智慧城市成為國家級戰(zhàn)略

2015年12月，中央城市工作會議召開，習近平總書記提出智慧城市應該打破信息孤島和數(shù)據(jù)分割。我國智慧城市建設進入到新型智慧城市發(fā)展新階段，智慧城市逐步成為國家落實新型城鎮(zhèn)化的重要抓手與頂層設計的重要戰(zhàn)略抉擇。

2017-2020：智慧城市建設上升至新的戰(zhàn)略高度

2017年10月，黨的十九大提出建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國和智慧社會等概念。2018年4月，首屆數(shù)字中國建設峰會在福州隆重開幕。習近平總書記發(fā)來賀信強調，以信息化培育新動能，用新動能推動新發(fā)展，以新發(fā)展創(chuàng)造新輝煌。隨著智慧社會、數(shù)字中國等概念的提出與擴展，數(shù)字政府、新型智慧城市的建設又上升到了新高度。

2020-至今：全國智慧城市建設規(guī)模不斷擴大

我國智慧城市發(fā)展與建設持續(xù)深入，各地紛紛結合自身情況，提出有針對性的城市數(shù)字化轉型概念。2020年11月，上海市委提出要全面推進城市數(shù)字化轉型。2021年2月，浙江省委召開全省數(shù)字化改革大會，全面部署省內(nèi)數(shù)字化改革工作，推動智慧城市發(fā)展和落地。目前中國已打造多個智慧城市群，工程數(shù)量全球遙遙領先。德勤2019年發(fā)布的《超級智能城市2.0：人工智能引領新風向》報告指出，中國國內(nèi)在建智慧城市數(shù)量近500個，是全球智慧城市建設數(shù)量的一半。截至2020年4月，各部委公布的智慧城市相關試點數(shù)量達到749個。

2. 智慧城市建設迎來黃金期  

2.1 / 全國各地陸續(xù)開展試點工作

在實踐方面，上海、深圳和杭州等城市率先將數(shù)據(jù)驅動的智慧管理應用于城市治理。新加坡艾登戰(zhàn)略研究所對全球140個主要城市在智慧城市建設中的表現(xiàn)進行排名，上海因在整合公共與民營企業(yè)大數(shù)據(jù)領域的優(yōu)秀表現(xiàn)位列全球第十。上海民營企業(yè)與政府在共享數(shù)據(jù)方面進行了較多探索，例如共享單車運營商與政府通過共享位置分布數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)分析手段識別城市擁擠區(qū)域。

深圳市在2018年發(fā)布了《深圳市新型智慧城市建設總體方案》，其中“數(shù)字政府”是新型智慧城市的重要組成部分，城市大數(shù)據(jù)中心與智慧城市運行管理中心聯(lián)動，為基層治理和數(shù)字化公共服務提供支撐。同時，深圳市結合自身優(yōu)勢，加強與騰訊、華為等本地企業(yè)合作，促進多方數(shù)據(jù)融合共享，促進治理多元化，形成社會共治的治理新模式。

2.2 / 政策利好和市場需求雙向驅動智慧城市快速發(fā)展

從政策方面看，智慧城市的發(fā)展重點于2016年轉變，從理論探索、概念普及轉向為大規(guī)模開展工程、推動項目落地。隨著相關技術參考、評價體系等文件的發(fā)布，智慧城市產(chǎn)業(yè)相關國家標準體系逐漸形成，為各地智慧城市的項目落地創(chuàng)造了有利條件。

從硬件方面看，我國已建成世界范圍內(nèi)規(guī)模最大的網(wǎng)絡系統(tǒng)，為智慧城市建設夯實了信息基礎設施。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、5G通信等數(shù)字城市相關的技術快速發(fā)展，在商業(yè)領域的應用規(guī)模不斷擴大，應用場景不斷豐富，為智慧城市的創(chuàng)新與建設提供了堅實的技術支撐。

從應用場景看，城市化水平的提升及人口的涌入帶來了交通擁堵、資源緊缺、環(huán)境污染等諸多問題，復雜的場景催生技術和商業(yè)模式創(chuàng)新，為企業(yè)提供了延長產(chǎn)品線，整合技術、資金、業(yè)務和市場的舞臺。截至2020年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，城市治理特別是超大城市治理對于智慧城市建設具有巨大需求。

3. 政府數(shù)字化轉型進程進一步加快

3.1 / 政府數(shù)字化轉型對于數(shù)字經(jīng)濟有明顯拉動效應

近年來，數(shù)字技術不斷變革與創(chuàng)新，全球數(shù)字化轉型正成為經(jīng)濟社會發(fā)展的新要素、新動能和新制高點。政府數(shù)字化轉型拓展了數(shù)字市場的空間，對于數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)和產(chǎn)業(yè)均產(chǎn)生正向的拉動作用。據(jù)麥肯錫預測，當前技術水準下的政府數(shù)字化轉型每年可產(chǎn)生超過1萬億美元的價值。

3.2 / 全球多個國家制定政府數(shù)字化轉型頂層設計

許多國家相繼出臺并實施了數(shù)字政府相關戰(zhàn)略，加速推動政府數(shù)字化轉型。如英國《政府轉型戰(zhàn)略（2017-2020）》（2017），美國《數(shù)字政府戰(zhàn)略》（2012）、《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略2020年行動計劃》（2019），澳大利亞《數(shù)字化轉型戰(zhàn)略2018-2025》（2018），加拿大《數(shù)字加拿大150 2.0 版）》（2015）、《服務與數(shù)字政策》（2020）和《服務與數(shù)字指令》（2020）等。

3.3 / 我國正從互聯(lián)網(wǎng)+政務的多領域合作向政府全方位數(shù)字化轉型進階

我國的政府數(shù)字化轉型不斷深化，轉型模式以中央頂層設計與地方試點實踐結合為主，將對政府的施政理念、方式和手段產(chǎn)生根本性的影響，以新型數(shù)字技術賦能政府治理現(xiàn)代化。典型模式包括深化“放管服”改革背景下的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，“一網(wǎng)通辦”，“一網(wǎng)統(tǒng)管”等。從細分市場看，數(shù)字政府部門是智慧政務項目最大的需求方。從近年來公開的政務類中標項目比例來看，信息中心、大數(shù)據(jù)局、街道為主的數(shù)字政府部門占比較高。從產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)看，信息化系統(tǒng)/平臺、數(shù)據(jù)庫、云計算等占比較高。

3.4 / 數(shù)字服務成為創(chuàng)新公共服務一體化供給模式的主要方式

從供給側來看，政府改進政務服務模式，明確各部門之間的責任分配，打破數(shù)據(jù)孤島，以審批更簡、監(jiān)管更強、服務更優(yōu)為目標，大幅提升公共服務能力。從需求側來看，居民可以獲得更多的信息服務和數(shù)字服務，提升數(shù)字服務獲取的便捷程度。

4. 基層治理成為新型智慧城市建設重要著力點

4.1 / 基層治理是國家治理的基石

基層社會治理是以政府為主導，利用多種力量為基層居民提供民生保障，創(chuàng)造舒適生活環(huán)境的治理活動。在我國，鄉(xiāng)村和社區(qū)是基層治理的重點。基層治理需要時刻關注群眾在生產(chǎn)生活中面臨的龐雜事務，提供精準化、精細化的公共服務，提升人民群眾的獲得感、幸福感與安全感。我國的“2035年遠景目標”提出加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，對基層治理水平提出了新要求。從數(shù)字化技術發(fā)展、萬物互聯(lián)的背景看，技術革新為基層治理的模式創(chuàng)新提供了寶貴的機會。

4.2 / 基層治理統(tǒng)籌難度大

從治理效果來看，當前我國的基層治理無法快速統(tǒng)籌突發(fā)事件的關鍵信息并和基層各個部門協(xié)同，從而難以及時作出判斷與決策，影響基層治理的效率與準確性。從組織結構來看，由于各地市級、區(qū)級職能部門條狀分割，各業(yè)務系統(tǒng)分別向基層治理單位要數(shù)據(jù)、加任務，不同的部門反復要求核準、填寫、上報同樣的數(shù)據(jù)，在增加工作量的同時難以保障工作效率，使基層工作人員淪為填表員，難以有效、精準的開展必要工作。從治理手段看，當前我國在基層治理的過程中對基層實時信息感知采集手段不足，無法實時感知城市整體運行態(tài)勢，治理決策缺乏相關數(shù)據(jù)支撐，大數(shù)據(jù)處理能力和智能化處置協(xié)調能力較為低下，難以完全依靠數(shù)字化手段完成基層治理工作。

4.3 / 新技術在基層治理中不斷普及

有些基層社區(qū)單位嘗試借助云平臺、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能設備等技術，擴大基層治理體系覆蓋面積，實現(xiàn)數(shù)據(jù)公開、數(shù)據(jù)共享，打破數(shù)據(jù)孤島，促進各方之間的數(shù)據(jù)流通，在一定程度上實現(xiàn)了開放治理。通過公共數(shù)據(jù)平臺在各部門之間合理分配責任，避免搶奪信息、職能重復等問題，提升了基層治理效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關為配合農(nóng)業(yè)信息服務體系的建設工作，開辦了專門的農(nóng)業(yè)信息平臺，為農(nóng)民群眾提供查詢發(fā)布信息、網(wǎng)上購物等服務。

5. 安全與韌性是新型智慧城市建設的重要課題

5.1 / 我國城市安全治理已由被動預防和碎片化管理轉為主動預防和綜合性治理

隨著我國城市化進程的深化，城市人口、功能和規(guī)模不斷擴大，運行系統(tǒng)日益復雜，安全風險隨之上升。部分城市的安全管理水平無法適應發(fā)展需求，導致發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故。11.22青島輸油管道爆炸事故、12.31上海外灘踩踏事故、8.12天津濱海新區(qū)爆炸事故、12.20深圳特別重大滑坡事故，1.10山東棲霞金礦重大安全事故等暴露了城市安全風險管理方面存在漏洞，在城市安全評估方面存在缺陷，對城市安全管理提出了巨大挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，我國城市安全治理理念發(fā)生重大轉變，預防方式由被動轉為主動，管理模式由碎片化管理轉向針對全環(huán)節(jié)的綜合性治理，事故預防體系由事后的緊急救援轉向全周期管理，管理方式由傳統(tǒng)的經(jīng)驗主義轉為技術賦能的現(xiàn)代化模式，治理理念和手段不斷發(fā)展和創(chuàng)新。

5.2 / 城市安全風險來自意識、設備、數(shù)據(jù)、頂設、基礎設施等五個層面

一是市民的信息安全意識欠缺。雖然物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)和大數(shù)據(jù)等各類數(shù)字化技術在智慧城市體系中起到至關重要的作用，但終端感知對象仍然是用戶，部分市民缺乏安全觀念和防護意識。

二是信息設備的安全防護能力較弱。智慧城市接入環(huán)境復雜、接入方式多樣，面臨的安全風險與傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)具有較大差異。一方面，我國尚未完全掌握芯片、通信鏈、軟件系統(tǒng)等諸多關鍵技術，難以確認數(shù)據(jù)庫、虛擬化軟件等是否留有后門或藏有病毒。另一方面，傳感器、智能家電等部分智能終端缺少安全能力，容易因自身漏洞遭到惡意攻擊。

三是數(shù)據(jù)信息資源存在安全隱患。隨著智慧城市系統(tǒng)收集的數(shù)據(jù)量增加，數(shù)據(jù)破壞、丟失、泄露等安全威脅日益嚴重。此外，智慧城市依托云服務展開，用戶難以監(jiān)督云服務商的安全措施和訪問記錄，導致審計難度增加，云服務監(jiān)管缺位。同時，智能設備間通過無線網(wǎng)傳輸信息，極易被干擾、截獲或破解，在防范網(wǎng)絡攻擊、數(shù)據(jù)竊取、假冒身份等方面存在漏洞。

四是頂層設計與政策支撐需進一步加強。我國智慧城市建設發(fā)展迅速，多種應用成果投入使用，但針對應用市場規(guī)范的法律法規(guī)有待完善，缺少全面、完善的智慧城市建設監(jiān)管體系，導致各地區(qū)對城市安全風險的認知把握不一，相關行業(yè)主管部門各自為政，缺乏必要、統(tǒng)一的保密管理措施。

五是城市基礎設施亟需升級。我國城市公共基礎設施比較薄弱，面臨設備老化和工程質量不高的問題，且建設項目安全隱患較多，帶來諸多風險；運輸線路較為脆弱，道路交通事故頻發(fā)；各類應急救險資源有限，搶險能力有待提升；城市公共場所管理普遍比較薄弱。

1. 我國智慧城市建設的五個特點

1.1 / 各地智慧城市投資額逐年增長

近年來，我國智慧城市建設進入爆發(fā)式增長階段。截至到目前，根據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，全國94%、71%的省會、計劃單列市已開展新型智慧城市頂層設計，推動各類智慧城市工程落地。各級政府積極吸引社會資本投資智慧城市，有力拉動了相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)中國信通院測算，2019年全國智慧城市投資總額達1.7萬億元，占全國固定資產(chǎn)投資3.1%。

1.2 / 各地城市數(shù)字基礎設施規(guī)模繼續(xù)擴大

目前，我國90%以上的地級市已建成市級云平臺，平臺規(guī)模不斷增加，業(yè)務系統(tǒng)共享和融合程度不斷提升，各地加大力度建設數(shù)據(jù)中心、傳輸網(wǎng)絡、大數(shù)據(jù)平臺、信息安全設施等促進數(shù)據(jù)互通的信息基礎設施，各城市結合自身情況，積極探索各類基礎設施、各部門之間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的方式。

1.3 / 城市大數(shù)據(jù)平臺逐步完善

隨著物聯(lián)感知數(shù)據(jù)收集能力不斷增強，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術應用范圍擴大，城市大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)資源更為豐富，智慧城市數(shù)據(jù)來源逐步從政務信息擴展到智慧終端、互聯(lián)網(wǎng)、企業(yè)等多種類型，建成多渠道提供信息、各方數(shù)據(jù)共享復用的城市大數(shù)據(jù)運營體系。根據(jù)有關機構統(tǒng)計，截至2020年6月，我國36個主要城市全部建設了統(tǒng)一政務共享交換平臺，其中近三成的城市正在推進建設城市級大數(shù)據(jù)平臺。

1.4 / 智慧城市應用不斷拓展和豐富

惠民便企服務場景成為智慧城市重點建設領域。智慧城市的建設大幅提升了政府治理和公共服務能力，推動政府機關的治理手段、方式更加數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化。智慧治理在互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管、市域治理、平安城市等領域形成一批新亮點，共建共治共享的智慧治理格局加快構建和完善。

智慧城市已建平臺的主要類型

1.5 / 智慧城市建設運營愈加重視生態(tài)和長效

智慧城市建設一般基于數(shù)據(jù)融通、系統(tǒng)貫通、機制暢通、生態(tài)全通等多個方向開展頂層設計，因此需要具有個性化服務能力和運營、生態(tài)搭建能力的機構提供支撐。各地政府越來越重視智慧城市的運行運營和長效發(fā)展，積極探索建立與技術支撐、制度建設相匹配的城市級智慧運營服務體系。

2. 我國智慧城市的四種運營模式

2.1 / 政府自投自營

政府一般主導建設缺乏商業(yè)價值或不適宜由企業(yè)管理的項目。該模式以政府為牽頭單位，一次性出資或者分階段建設完畢，主要包括服務于政府的非盈利性應用，如網(wǎng)上辦事大廳、政務云、大數(shù)據(jù)中心等。通信、網(wǎng)絡等智慧城市基礎設施通常采用政府部門自建模式，其原因一方面在于智慧城市基礎設施具有公共物品的性質，必須由政府生產(chǎn)或提供，另一方面在于政府對智慧城市的直接投資可以吸引社會資本參與，推動智慧城市相關工程落地。

2.2 / 政府出資自投，企業(yè)主導運營

經(jīng)政府授權后，專業(yè)運營維護服務機構可開展運維服務，彌補政府運維服務能力不足問題。該模式下，政府自行投資建設項目，但是項目經(jīng)營由社會力量負責。該方案從智慧城市公共服務領域入手，選擇一批數(shù)據(jù)安全保護等級低、需要長期運營且具備一定盈利能力的項目作為民營智慧城市投資試點，如城市綜合管廊、社區(qū)服務、智慧養(yǎng)老的運維服務等領域，通過機制模式創(chuàng)新吸引民資參與建設運營，為民營資本積極參與智慧城市建設奠定良好的制度環(huán)境。

2.3 / 企業(yè)投資、經(jīng)營，政府授權

準經(jīng)營性項目一般由政府與企業(yè)配合開展建設，其中政府重點負責頂層設計，招募合作企業(yè)，對具有公共屬性的服務直接提供資金支持，或通過特許經(jīng)營方式許可企業(yè)提供市場化增值服務，開展政企合作建設運營。該模式下智慧城市項目由承包商負責建設工作并獲得合理回報，項目驗收合格后移交給政府。政府部門負責價格和質量監(jiān)管，確保公共利益最大化。社會企業(yè)通過注入資金減輕政府財政壓力，通過提供技術、人才、設備與政府形成優(yōu)勢互補，合理配置各方資源，最終實現(xiàn)政府與企業(yè)共同規(guī)劃、共同投資、共同建設、共享服務。該模式主要應用于公益單車、公用wifi等大型基礎設施。

2.4 / 企業(yè)投資，企業(yè)經(jīng)營

具有明確市場價值的項目一般由市場主導，由企業(yè)自主開展智慧城市項目建設，政府側重于做好市場監(jiān)管、制定政策、優(yōu)化資源配置等宏觀工作。該模式下政府鼓勵社會企業(yè)主導建設和經(jīng)營，充分引入社會資源，激發(fā)市場活力，建立可持續(xù)發(fā)展機制，并利用數(shù)字化技術改變傳統(tǒng)運營方式，推動城市運行體系升級。該模式主要應用于惠民領域及興業(yè)領域的一些IT服務項目，如智慧停車、智慧旅游綜合服務平臺。

2.5 / 總體評價：因地制宜，為項目量身定制契合的運營方式

相比于建設模式，運營模式對于智慧城市的可持續(xù)發(fā)展更加重要，因為智慧城市建設項目的成效直接取決于項目的運營效率。但是并非所有智慧城市項目都可以借助社會力量運營。城市大數(shù)據(jù)平臺、智慧政務、平安城市等一般公益性的項目仍以政府投資為主，但是智慧停車，智慧路燈等具有經(jīng)營性以及半經(jīng)營性的項目可以采用企業(yè)運營模式。

對于財政緊張的地區(qū)來說，企業(yè)積極參與投資建設、經(jīng)營將極大緩解政府部門的負擔，有助于快速推進智慧城市項目落地。但考慮到東部以及沿海發(fā)達城市財政充裕，不缺乏建設資金，該方案吸引力有限，可以考慮采用政府財政資金的方式支持智慧城市建設。

從建設主體看，項目建設的帶頭單位取決于項目本身的級別。由政府主導的宏觀智慧城市工程通常由政數(shù)局、工信局、經(jīng)信委、發(fā)改委、科委等具有統(tǒng)籌能力的部門負責，或是成立數(shù)字化轉型領導小組。由企業(yè)主導的建設項目通常由政府背景國資企業(yè)總承包，但具體建設實施離不開騰訊、華為等大型互聯(lián)網(wǎng)或者ICT企業(yè)，各條業(yè)務線上的具體數(shù)字化轉型業(yè)務則由市場監(jiān)管局、衛(wèi)健委、公安局、教育局等有直接關聯(lián)的部門負責。

3. 智慧城市規(guī)劃落地和應用創(chuàng)新存在明顯短板

3.1 / 智慧城市資源統(tǒng)籌缺少統(tǒng)一規(guī)劃

智慧城市是“一把手”工程，需要成立強有力的組織結構提供支撐。但是部分地區(qū)的智慧城市建設工程缺少相應的領導小組和管理團隊，導致管理團隊主體地位、人員與責權不明，智慧城市建設期間出現(xiàn)溝通協(xié)調不利等問題，配套機制無法到位，后續(xù)工作難以展開。

3.2 / 很多智慧城市頂層設計仍為空中樓閣

各地智慧城市工程逐漸重視頂層規(guī)劃，但現(xiàn)有規(guī)劃需提升延續(xù)性、長效性。當前智慧城市工程集中在各細分領域的應用建設上，較為重視短期效益，缺乏長效運營管理機制，導致頂層設計難以落實。部分智慧城市頂層設計與實際脫離，相關部門對執(zhí)行難度、建設成本估計不準確，工程規(guī)模和當?shù)刎斦块T的支持能力不匹配，導致智慧城市建設缺少充足的資金和推動，頂層設計無法發(fā)揮規(guī)劃引領作用。

3.3 / 智慧城市建設應用效果有限

當前智慧城市應用場景不斷擴張，政務服務平臺、便民服務平臺、智慧城管、智慧旅游等民生服務不斷深化，但仍缺乏以智慧城市為核心主體，受到市民廣泛認同的代表性應用和平臺，高頻民生類應用難以被歸入智慧城市建設的范圍。很多應用用戶數(shù)量較少，使用頻次較低，存在大量民生APP僵尸現(xiàn)象。部分應用沒有堅持以人為本的開發(fā)理念，服務和用戶體驗有待提升。還有一些應用初始階段效果不錯，但是由于平臺創(chuàng)新經(jīng)驗推廣不足導致用戶數(shù)量下降明顯，實際效用未得到全面發(fā)揮。因此，智慧城市的配套應用還需要進一步改進、優(yōu)化、拓展和推廣，真正做到管用、好用和愛用。

4. 基于統(tǒng)籌協(xié)調、實用性、可持續(xù)性原則穩(wěn)步推進智慧城市建設

4.1 / 強化部門配合以推進智慧城市工程

建議發(fā)改委、網(wǎng)信辦、科技部、工信部以及財政部等相關部門協(xié)同，針對建設智慧城市項目過程中的各類關鍵技術進行攻關，形成相應的標準化建設體系，避免重復投入、開發(fā)現(xiàn)象。

加強智慧城市建設的頂層布局，明確智慧城市各環(huán)節(jié)的內(nèi)在邏輯關系，提高各政府部門之間的協(xié)同效率，強化政府職能轉變，有效整合各類資源、數(shù)據(jù)、服務力量，做到跨部門的設施、資源共建共享。

加大對智慧城市技術研發(fā)機構支持力度，推動智慧城市技術研發(fā)和成果轉化，形成系統(tǒng)化的智慧城市技術體系，建立本土化的自主產(chǎn)權知識體系，提升智慧城市建設技術支撐能力。

4.2 / 建立智慧城市數(shù)據(jù)標準協(xié)議以確保城市數(shù)據(jù)共享

建立較為統(tǒng)一的相關建設標準以及通訊協(xié)議。各部門設計數(shù)據(jù)標準體系時應提前考慮到數(shù)據(jù)共享協(xié)同，并避免與現(xiàn)有數(shù)據(jù)體系相矛盾，注意各子系統(tǒng)之間的銜接問題。數(shù)據(jù)基礎標準體系要結合實際，構建科學合理、層次分明、符合實際的智慧城市數(shù)據(jù)基礎標準體系。打造智慧城市標準規(guī)范體系，推進標準公開試行。標準體系設計應結合試點工作的經(jīng)驗，配合智慧城市建設的推進。通過公開試行探索數(shù)據(jù)共享的模式，逐步爭取更大范圍的數(shù)據(jù)共享，并驗證頂層設計的科學性與適用性。

4.3 / 利用城市大數(shù)據(jù)資源打造數(shù)據(jù)樞紐與賦能中心

建議出臺政策鼓勵支持各地智慧城市業(yè)務逐步下沉，支撐數(shù)據(jù)共享、時空信息等配套平臺的建設，聚合成為城市大數(shù)據(jù)與應用支撐平臺，建立強大的數(shù)據(jù)中樞。  探索充分利用數(shù)據(jù)產(chǎn)生價值的業(yè)務模式，直接支撐業(yè)務發(fā)展需求，充分釋放城市大數(shù)據(jù)價值。

4.4 / 培育智慧城市運營服務商以實現(xiàn)長效發(fā)展

建議各級政府部門探索成熟的可持續(xù)發(fā)展模式，出臺相關政策，設計合理的商業(yè)模式，開放相應的數(shù)據(jù)資源，培育真正意義上的智慧城市建設和運營服務商，為城市提供專業(yè)化的業(yè)務運營和增值服務。

推動政府與運營服務商從傳統(tǒng)的管理與被管理、服務與被服務關系轉變?yōu)槔?、風險共享的合作伙伴關系，形成智慧城市的長效化、可持續(xù)化發(fā)展能力。

1. 從智慧城市安全發(fā)展來看：安全政策、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、安全監(jiān)管、解決方案四位一體格局初步形成

1.1 / 多部重要法律法規(guī)頒布

網(wǎng)絡信息安全和數(shù)據(jù)安全行業(yè)屬于高新技術產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。有關部門制定了一系列政策及標準，從頂層設計方面促進國內(nèi)信息安全行業(yè)的發(fā)展，并提高智慧城市的網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全能力。

在法律層面，我國已經(jīng)頒布了《國家安全法》、《網(wǎng)絡安全法》、《密碼法》、《個人信息保護法》、《數(shù)據(jù)安全法》等，這些法律讓智慧城市的網(wǎng)絡安全建設有法可依。

在法規(guī)和其他規(guī)范性文件層面，《關鍵信息基礎設施安全保護條例》中規(guī)定，關鍵信息基礎設施包括“一旦遭到破壞、喪失功能或者數(shù)據(jù)泄露，可能嚴重危害國家安全、國計民生、公共利益的重要網(wǎng)絡設施、信息系統(tǒng)等”。根據(jù)此條例，智慧城市很多領域會納入到關鍵信息基礎設施的保護范圍內(nèi)。其他與智慧城市網(wǎng)絡安全相關的法規(guī)包括《關于加強黨政機關網(wǎng)站安全管理的通知》、《通信網(wǎng)絡安全防護管理辦法》、《全國人大常委會關于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》、《計算機信息網(wǎng)絡國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》等。

1.2 / 網(wǎng)安產(chǎn)業(yè)形成完整生態(tài)

我國網(wǎng)絡安全行業(yè)經(jīng)過二十余年的發(fā)展，已經(jīng)形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈上下游生態(tài)。在智慧城市的網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全產(chǎn)業(yè)生態(tài)中，傳統(tǒng)的網(wǎng)絡安全廠商仍占據(jù)著硬件市場大半江山。近年來，騰訊云、阿里云、華為云、天翼云等IT基礎設施和云計算技術供應商在智慧城市場景中深入探索，提供智慧城市解決方案及網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全解決方案，以云安全軟件為代表的智慧城市安全軟件市場份額也在逐步擴大。

我國網(wǎng)絡安全產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模發(fā)展?jié)摿^大。根據(jù)IDC預測，中國智慧城市投資將于2022年達到2000億元人民幣。智慧城市中網(wǎng)絡安全建設內(nèi)容占總預算金額通常在5%-8%之間。預估到2022年，智慧城市安全市場預估可達到100~160億元人民幣，占中國網(wǎng)絡安全市場總規(guī)模的10%~16%。

隨著智慧城市的快速發(fā)展，智慧城市的建設逐步由基礎設施向創(chuàng)新型應用深入。基礎的安全軟硬件逐步建設完善后，智慧城市的安全運營服務將成為發(fā)展重點，城市級安全運營中心也將在中國多個智慧城市快速落地。

1.3 / 五部門協(xié)同開展安全監(jiān)管

我國智慧城市網(wǎng)絡安全監(jiān)管的主管部門主要包括各級網(wǎng)信部門、公安機關、工信部門，密碼管理部門、以及大數(shù)據(jù)管理局。在各部門協(xié)同努力下，智慧城市的信息安全風險整體可控。

公安機關主要依據(jù)網(wǎng)絡安全等級保護條例以及相關法律法規(guī)對智慧城市的網(wǎng)絡安全基礎建設進行網(wǎng)絡安全監(jiān)管執(zhí)法。

網(wǎng)信部門主要依據(jù)中央網(wǎng)信辦下發(fā)的《網(wǎng)絡安全審查辦法》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》等對智慧城市中對外提供服務的發(fā)布內(nèi)容進行內(nèi)容安全和業(yè)務安全的監(jiān)管。

工信部門主要以工信部下發(fā)的《加強工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)安全工作的指導意見》對智慧城市中涉及工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)領域進行安全監(jiān)管。

密碼管理部門主要負責網(wǎng)絡與信息系統(tǒng)中密碼保障體系的規(guī)劃和管理，查處密碼失泄密事件和違法違規(guī)研制、使用密碼行為。

大數(shù)據(jù)管理局作為地方政務數(shù)據(jù)和云基礎設施的管理部門，主要對云平臺和大數(shù)據(jù)平臺基礎設施，以及政務數(shù)據(jù)的共享交換和使用進行合規(guī)性監(jiān)管。

1.4 / 主流廠商積極推出網(wǎng)絡安全解決方案

伴隨著大量信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的集中，智慧城市面臨新的安全威脅。網(wǎng)絡安全市場主流廠商不斷推出面向云計算安全、大數(shù)據(jù)安全、物聯(lián)網(wǎng)安全、移動終端安全等創(chuàng)新型解決方案，擴展、完善了網(wǎng)絡安全方案體系，豐富了市場對網(wǎng)絡安全解決方案的選擇。

2. 從防護目標對象來看：云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動終端等領域存在新型安全漏洞

2.1 / 云平臺安全保障已達標準，政府云上業(yè)務安全態(tài)勢不樂觀

云計算通過虛擬服務化的方式提供各類網(wǎng)絡、主機、存儲、數(shù)據(jù)庫、中間件和應用。云計算安全在技術和運營層面可分為云平臺基礎安全和云上租戶安全，按照“責任共擔”模型，云服務提供方與云上客戶的服務模式與控制范圍的關系如下圖：

責任共擔模型

（圖源：《信息安全技術—網(wǎng)絡安全等級保護基本要求》 第2部分：云計算安全擴展要求）

我國智慧城市的建設普遍采用IaaS和PaaS技術搭建云IT基礎設施環(huán)境，安全保障措施均已達到《網(wǎng)絡安全等級保護安全設計技術要求》中三級系統(tǒng)的保障要求，暫無因云平臺自身安全問題導致的重大信息安全事件的先例。相比之下，運營智慧城市各個業(yè)務模塊的政府部門在云上的業(yè)務安全態(tài)勢則并不樂觀。國家互聯(lián)網(wǎng)應急中心報告顯示，政府部門的信息安全事件時有發(fā)生。

2.2 / 智慧城市數(shù)據(jù)安全建設仍需深入

大數(shù)據(jù)的采集、存儲、治理、分析、運營、共享交換等行為普遍由市級大數(shù)據(jù)管理局作為主管部門負責。在智慧城市的場景下，大數(shù)據(jù)技術的應用和數(shù)據(jù)本身也面臨云上、混合云、云下等場景下的信息安全問題，主要包括使用者身份鑒別和安全傳輸問題、跨平臺間的大數(shù)據(jù)存儲安全問題、數(shù)據(jù)治理過程中數(shù)據(jù)處理相關問題、以及數(shù)據(jù)分析、運營等服務過程中的個人隱私保護問題。

目前智慧城市的數(shù)據(jù)安全建設停留在“網(wǎng)絡安全縱深防御”層面。由于大數(shù)據(jù)技術在近幾年剛剛應用到智慧城市領域，且數(shù)據(jù)技術和數(shù)據(jù)流轉過程相對復雜，傳統(tǒng)的信息安全技術很難實現(xiàn)覆蓋數(shù)據(jù)全生命周期的安全保障，有關部門需要及時升級網(wǎng)絡安全體系以應對新的需求。

2.3 / 物聯(lián)網(wǎng)體系龐大，安全建設難度大

智慧城市的物聯(lián)網(wǎng)包含5G基建、特高壓、城際高速鐵路和軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等領域。物聯(lián)網(wǎng)安全在智慧城市建設過程中受到諸多挑戰(zhàn)。海量的物聯(lián)網(wǎng)終端與聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、多種數(shù)據(jù)協(xié)議、多方式接入、多種上層應用等因素為物聯(lián)網(wǎng)建設帶來額外的安全風險，感知層、網(wǎng)絡層、平臺層任何一個方面的缺陷都將導致智慧城市面臨巨大的威脅。

2.4 / 移動終端不受智慧城市運營者管理，面臨安全威脅

移動終端已經(jīng)成為智慧城市的重要組成部分。終端操作系統(tǒng)以安卓和IOS為主，其中安卓占比超過77%，IOS占比超過22%，其他系統(tǒng)不足1%。IOS系統(tǒng)具有封閉特點，其終端安全性相對較高。安卓系統(tǒng)由于版本分支較多、廠商定制化程度高、獲取的用戶權限過多等原因，易于泄露用戶隱私，面臨較高的安全風險。

新的技術在帶來更高效網(wǎng)絡傳輸能力的同時也帶來不可預知的風險。根據(jù)最新研究發(fā)現(xiàn)，5G存在的技術漏洞或對用戶的隱私安全造成威脅，其中一些新手段還可照搬到4G網(wǎng)絡上去利用。騰訊安全研究人員發(fā)現(xiàn)，攻擊者可以利用5G基帶頻段漏洞實現(xiàn)移動終端的遠程控制，讓目標手機處于長時間的DDoS狀態(tài)或按照攻擊者的指令執(zhí)行其他操作。由于移動終端不受智慧城市運營者直接管理，這對智慧城市的安全提出了更高挑戰(zhàn)。

3. 從建設運營來看：新業(yè)務場景帶來了網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全風險

3.1 / “智慧”與“人文”之間難以達成平衡

智慧城市的建設、運營和發(fā)展離不開關鍵的數(shù)據(jù)要素，數(shù)據(jù)的采集過程必然面臨著公民個人隱私信息對政府部門和智慧城市運營主體部門暴露的問題，數(shù)據(jù)的安全保護和數(shù)據(jù)使用過程中的監(jiān)管目前存在一定程度的盲區(qū)。智慧城市運營者需要面對智慧城市的便捷性與個人信息的安全性、AI技術應用與社會倫理道德等深層次的網(wǎng)絡安全問題。

3.2 / 智慧城市數(shù)據(jù)安全體系缺少相關標準規(guī)范

由于缺乏有效的規(guī)范性文件和技術標準指導，我國智慧城市的建設者和運營者很難進行有效的數(shù)據(jù)安全體系規(guī)劃，因此數(shù)據(jù)安全保障普遍較為薄弱。

智慧城市涉及到海量數(shù)據(jù)的匯集、存儲、治理、分析、共享交換和對外服務，包含大量公民隱私信息和涉及到城市安全的敏感信息。例如，政務服務中的人口庫內(nèi)置2000-10000個公民信息字段，智慧交通領域涉及到城市路網(wǎng)視頻監(jiān)控數(shù)據(jù)，智慧醫(yī)療涉及到公民病例和用藥數(shù)據(jù)等等。上述信息在流轉的各個階段均應當采用恰當?shù)姆绞竭M行保護。目前，結合數(shù)據(jù)全生命周期進行安全保護的國家標準僅有《信息安全技術—數(shù)據(jù)安全能力成熟度模型》可供參考，但該標準于2019年剛剛發(fā)布，相關案例較少，難以作為智慧城市領域的落地實施指南，我國網(wǎng)絡安全主管部門也并未依據(jù)此標準頒布相應的法律法規(guī)和相關指導意見。

3.3 / 智慧城市技術安全難以后期加固

5G、物聯(lián)網(wǎng)等新技術也帶來了新的安全風險，由于智慧城市只是技術的承載方，智慧城市的建設者很難依靠后期安全加固來規(guī)避技術自身存在的安全風險，需要從產(chǎn)業(yè)鏈上游源頭的技術研發(fā)和生產(chǎn)廠商側進行規(guī)避。

3.4 / 信息安全體系浮于外圍

我國除東南沿海發(fā)達省份及中西部省會城市之外，各地智慧城市的建設尚處于發(fā)展前期，基礎設施的建設仍占據(jù)多數(shù)投資份額，因此配套的網(wǎng)絡安全建設也主要集中于網(wǎng)絡邊界的硬件系統(tǒng)，深入到智慧城市業(yè)務層面的安全保障措施則存在明顯不足。

3.5 / 安全體系以合規(guī)為主要導向，難以滿足實際需求

為實現(xiàn)合規(guī)性，目前智慧城市的安全體系建設主要參考《GB∕T 25070-2019 信息安全技術 網(wǎng)絡安全等級保護安全設計技術要求》，而該標準無法滿足智慧城市復雜場景下的網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全保護需求。

在國家級網(wǎng)絡安全攻防演練活動中，許多智慧城市參與單位的表現(xiàn)并不盡如人意。這從側面反映出在面臨真正的黑客攻擊時，當前僅滿足合規(guī)性要求的安全體系并無法真正解決智慧城市的網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全問題。

3.6 / 我國信息化建設安全投入占比仍較低

世界發(fā)達國家的信息系統(tǒng)安全建設一般占整個信息系統(tǒng)開發(fā)和建設總費用的10%以上（例如美國）。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國智慧城市中網(wǎng)絡安全建設內(nèi)容占總預算金額通常在5%-8%之間。相比之下，我國在智慧城市信息安全的投入在整個信息化建設的占比仍有2%~5%的增長空間。

4. 從保障措施來看：安全體系、技術保障、常態(tài)演練、預算投入是決定智慧城市安全水平的四大要素

4.1 / 加快政策制定，建設網(wǎng)絡安全體系

從法規(guī)方面看，全國智慧城市的網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全體系化建設需要更多政策指導和標準化技術體系作為參考。建議國家有關部門盡快出臺相應的政策指導文件以及技術標準規(guī)范和方案落地實施指南。同時系統(tǒng)研究有關5G、物聯(lián)網(wǎng)等新技術帶來的安全風險，并著手制定相應的技術規(guī)范，從產(chǎn)業(yè)鏈上游源頭側規(guī)避相應的安全風險。

從產(chǎn)業(yè)方面看，建議制定產(chǎn)業(yè)扶持政策，推進網(wǎng)絡安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓展深化網(wǎng)安試點示范工程，鼓勵網(wǎng)安企業(yè)加大在技術攻關、創(chuàng)新等方面投入，抑制惡性競爭，維護市場秩序。

4.2 / 強化技術保障，推進城市級網(wǎng)絡安全態(tài)勢感知和安全運營體系建設

從技術方面看，建議強化智慧城市的網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全技術保障，加快推進城市級網(wǎng)絡安全態(tài)勢感知等安全技術手段建設，促進信息技術與安全技術相互融合和促進。建設城市級網(wǎng)絡安全運營保障中心，建立城市級網(wǎng)絡空間態(tài)勢感知體系和網(wǎng)絡威脅預警防護體系，形成智慧城市安全統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運營監(jiān)測和統(tǒng)一安全應急響應機制。

從硬件方面看，建議加快核心技術研發(fā)速度，獲得關鍵設備自主生產(chǎn)能力。目前，我國逐步擺脫對服務器提供商IBM、數(shù)據(jù)庫軟件提供商Oracle和存儲設備提供商EMC等國外巨頭依賴癥。騰訊、百度、阿里巴巴、聯(lián)想、浪潮等國內(nèi)企業(yè)已開始提供各類關鍵硬件。另外，智慧城市的網(wǎng)安技術仍略顯不足，信息終端、數(shù)據(jù)監(jiān)控、設備監(jiān)控、存儲安全等應用層的技術創(chuàng)新跟不上核心技術的升級換代，需要進一步升級。

4.3 / 推動網(wǎng)絡安全攻防演練活動常態(tài)化

建議以城市為單位，建立網(wǎng)絡安全攻防演練常態(tài)化活動機制，檢驗智慧城市的網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全建設成果，找出并修復安全體系中的薄弱環(huán)節(jié)，提升我國智慧城市領域的整體安全能力。

4.4 / 提高信息安全預算投入占比

我國相比于發(fā)達國家的信息安全預算投入存在一定上升空間。浙江省政府已發(fā)文要求各部門未來在信息化項目中的安全建設投入不得低于10%，此舉有力保障了浙江省信息安全體系的完善程度。建議全國各地吸取上述經(jīng)驗，通過規(guī)定最低投入比例的方式確保信息安全系統(tǒng)健全。

5. 騰訊案例：一個中心、一個平臺及五大專項

騰訊在武漢、長沙、貴陽等多個智慧城市Wecity項目的實踐中總結出”一個中心、一個平臺及五大專項“的城市安全發(fā)展數(shù)字化治理框架。

（一）“一個中心”即城市安全風險綜合監(jiān)測預警中心。在“平”時是城市各類安全風險全景監(jiān)測，包括城市安全體征、風險源實時監(jiān)測、風險分析、預測預警、事件分撥、市民服務的綜合運營管理中心；在“戰(zhàn)”時是信息報告、綜合研判、輔助決策、資源協(xié)調、指揮調度的應急指揮中心。

（二）“一個平臺”即城市安全管理的中樞和大腦。具體建設內(nèi)容有一網(wǎng)（天地一體智能感知網(wǎng)）、一圖（城市風險監(jiān)測一張圖）和三大基礎支撐（城市級智能物聯(lián)網(wǎng)平臺、時空大數(shù)據(jù)平臺、運營運維平臺）。

（三）“五大專項”即城市生命線專項、消防專項、安全生產(chǎn)專項、自然災害專項、環(huán)境安全專項。

（1）城市生命線專項

建設內(nèi)容包括燃氣、橋梁、供水管網(wǎng)、排水管網(wǎng)、供熱管網(wǎng)、電梯以及地鐵等公共基礎設施的安全監(jiān)測與安全運行綜合風險管控，即通過對既有公共基礎設施進行專業(yè)分析評估后有針對性地加裝物聯(lián)網(wǎng)安全監(jiān)測設備，家那將設施運行狀態(tài)進行動態(tài)監(jiān)測，并根據(jù)數(shù)據(jù)進行動態(tài)分析評估，為各類災害事故預防、管控和處置提供決策依據(jù)。

（2）消防安全專項

整合既有資源和投入，建設智慧消防綜合管理平臺和消防社會化服務體系，為消防安全重點單位、人員密集場所、九小場所等不放心單位和區(qū)域提供包含風險評估、整改施工、設備租賃、監(jiān)測報警、維保檢測、培訓演練、保險兜底等全鏈條一站式消防社會化服務，從根源上解決消防安全隱患普遍存在、火災多發(fā)、易發(fā)的問題。

（3）自然災害專項

整合匯總氣象防災減災大風告警、臺風預警、內(nèi)澇監(jiān)測預警、地質災害風險預警等信息，根據(jù)各類自然災害應急態(tài)勢風險等級配置信息，實現(xiàn)全市各類災害風險應急態(tài)勢分布情況查看，同時實現(xiàn)預警信息發(fā)布，提供風險等級和災害類型分析，以輔助相關部門及時開展事件處置工作。

（4）安全生產(chǎn)專項

通過科技和信息化手段實現(xiàn)對全市重大危險源和危化品流向全程實現(xiàn)“可查、可看、可控”，并通過與政府部門、科技服務機構、保險服務機構、中介服務機構的數(shù)據(jù)流、資金流和信息量的匯聚，實現(xiàn)信息共享、服務透明化，幫助政府和部門有效監(jiān)管第三方服務機構，提高城市安全度。

（5）環(huán)境安全專項

建立“源-網(wǎng)-站-廠-河（湖）”的分層級、分功能、可溯源、可監(jiān)管的水污染預警溯源網(wǎng)，實現(xiàn)污染源狀態(tài)、污染傳播路徑可視化展現(xiàn)，提高現(xiàn)有排水設施、污水處理廠、調蓄池、管網(wǎng)、泵站的匹配運行能力。同時，對水源污染源事件在短時間內(nèi)進行專業(yè)的唯一性朔源，為水環(huán)境監(jiān)管與治理提供數(shù)據(jù)支撐和依據(jù)。