《工程總承包辦法》在工程總承包的承發(fā)包要求、資質(zhì)要求、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、實(shí)施要求等方面展現(xiàn)了突出亮點(diǎn)，為工程總承包在全國范圍內(nèi)的進(jìn)一步推廣奠定了制度基礎(chǔ)；但對(duì)于工程總承包單位的向下分包，以及施工許可證辦理、竣工驗(yàn)收備案等行政配套手續(xù)，《工程總承包辦法》未能作出全面規(guī)定，且《工程總承包辦法》自身的效力層級(jí)較低，稍顯缺憾。針對(duì)《工程總承包辦法》的這些“得”與“失”，我們簡(jiǎn)要評(píng)析如下。

一、亮點(diǎn)之一：明確了發(fā)包（招標(biāo)）條件和招標(biāo)文件的內(nèi)容要求

《工程總承包辦法》第7條明確了工程總承包項(xiàng)目的發(fā)包（招標(biāo)）條件，包括企業(yè)投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案，政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成初步設(shè)計(jì)審批；第9條規(guī)范了工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)文件的編制要求，明確將發(fā)包人要求和建設(shè)單位提供的資料和條件作為招標(biāo)文件的內(nèi)容。這既有助于在發(fā)包環(huán)節(jié)明確建設(shè)內(nèi)容和發(fā)包人要求，推動(dòng)工程總承包單位發(fā)揮設(shè)計(jì)與施工交叉、融合并互相促進(jìn)的制度優(yōu)勢(shì)，也有利于在源頭約束項(xiàng)目投資規(guī)模，助于避免出現(xiàn)實(shí)際總投超估算、超概算的情形。

二、亮點(diǎn)之二：允許聯(lián)合體投標(biāo)并明確了聯(lián)合體中標(biāo)后的簽約模式

《工程總承包辦法》第10條允許具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體成為工程總承包單位，并規(guī)定聯(lián)合體中標(biāo)時(shí)應(yīng)由聯(lián)合體各方共同與建設(shè)單位簽訂工程總承包合同。該條款一方面終結(jié)了實(shí)務(wù)中“是否可由聯(lián)合體中標(biāo)工程總承包項(xiàng)目”的論爭(zhēng)，另一方面承襲了《招標(biāo)投標(biāo)法》第31條有關(guān)聯(lián)合體中標(biāo)簽約的規(guī)定，宣告此前“聯(lián)合體中標(biāo)工程總承包項(xiàng)目時(shí)，由聯(lián)合體牽頭方與建設(shè)單位簽署工程總承包合同、聯(lián)合體其他成員與牽頭方簽訂分包合同”的簽約模式不再具有合規(guī)性。簽約模式調(diào)整將引起系列反應(yīng)，建設(shè)單位、承包單位和相關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)予以重視：

第一，承發(fā)包雙方應(yīng)當(dāng)針對(duì)工程總承包合同的條款內(nèi)容作出調(diào)整，針對(duì)設(shè)計(jì)、采購、施工等內(nèi)容作出詳盡約定，并重點(diǎn)針對(duì)建設(shè)單位向聯(lián)合體一方或各方分別支付合同價(jià)款作出籌劃。

第二，組成聯(lián)合體投標(biāo)的設(shè)計(jì)、施工單位應(yīng)當(dāng)合理確定聯(lián)合體協(xié)議的內(nèi)容，明確聯(lián)合體各方的權(quán)利義務(wù)劃分、工作銜接、風(fēng)險(xiǎn)分配等事項(xiàng)?？紤]到設(shè)計(jì)與施工在工作量、價(jià)款方面的顯著差異，設(shè)計(jì)單位應(yīng)當(dāng)尤其關(guān)注聯(lián)合體協(xié)議在風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任分配方面的約定，在聯(lián)合體內(nèi)部避免承擔(dān)與自身收益不對(duì)等的過高風(fēng)險(xiǎn)。

第三，稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)合理確定工程總承包活動(dòng)的增值稅率?？紤]到設(shè)計(jì)、施工、采購活動(dòng)對(duì)應(yīng)的增值稅率存在差異（現(xiàn)階段設(shè)計(jì)服務(wù)的增值稅率為6%、建筑服務(wù)的增值稅率為9%、銷售貨物的增值稅率為13%），聯(lián)合體各成員履行同一合同是否可按服務(wù)性質(zhì)分別開具不同增值稅率的發(fā)票，有待稅務(wù)部門予以澄清。

三、亮點(diǎn)之三：明確了工程總承包項(xiàng)目的資質(zhì)要求并鼓勵(lì)申報(bào)“雙資質(zhì)”

《工程總承包辦法》第10條明確規(guī)定工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備相應(yīng)的設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)，并在第12條鼓勵(lì)設(shè)計(jì)單位和施工單位申報(bào)“雙資質(zhì)”、規(guī)定具有相應(yīng)設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)的單位可直接申請(qǐng)相應(yīng)的施工或設(shè)計(jì)資質(zhì)，這很可能對(duì)建筑業(yè)市場(chǎng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)且長(zhǎng)久的影響。

此前，由于《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市[2016]93號(hào)）規(guī)定“工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或者施工資質(zhì)”，大部分地區(qū)亦遵從這一規(guī)定，允許僅具備設(shè)計(jì)或施工單一資質(zhì)的主體單獨(dú)承包工程總承包項(xiàng)目。隨著《工程總承包辦法》的施行，單一資質(zhì)主體單獨(dú)中標(biāo)工程總承包項(xiàng)目將成為歷史?？梢灶A(yù)見的是，具備雙資質(zhì)的設(shè)計(jì)或施工單位將在工程總承包市場(chǎng)具有顯著競(jìng)爭(zhēng)力，僅具有單一資質(zhì)的設(shè)計(jì)或施工單位要么以聯(lián)合體的方式參與工程總承包項(xiàng)目，要么努力申請(qǐng)另一領(lǐng)域的資質(zhì)，建筑業(yè)市場(chǎng)將涌現(xiàn)越來越多的雙資質(zhì)單位。

四、亮點(diǎn)之四：明確了工程總承包項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

工程總承包模式中，設(shè)計(jì)、采購、施工等與項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的絕大部分風(fēng)險(xiǎn)均由承包商承擔(dān)，為避免傳統(tǒng)施工行業(yè)中“賣方市場(chǎng)”“發(fā)包人欺市”的不良競(jìng)爭(zhēng)格局傳導(dǎo)進(jìn)入工程總承包市場(chǎng)，《工程總承包辦法》第15條特別規(guī)定了工程總承包項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，明確了應(yīng)由建設(shè)單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，包括：（1）人材機(jī)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)；（2）法規(guī)變化導(dǎo)致的合同價(jià)格變化風(fēng)險(xiǎn)；（3）不可預(yù)見的地質(zhì)條件造成的工期和費(fèi)用變化風(fēng)險(xiǎn)；（4）建設(shè)單位自身原因造成的工期和費(fèi)用變化風(fēng)險(xiǎn)；（5）不可抗力造成的工期和費(fèi)用變化風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)予注意的是，《工程總承包辦法》上述規(guī)定只能作為指導(dǎo)工程總承包合同中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)條款的依據(jù)。由于《工程總承包辦法》的效力層級(jí)較低，如果工程總承包合同缺乏相應(yīng)約定，當(dāng)事人依據(jù)上述規(guī)定請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)作出裁判通常難以獲得支持。因此，《工程總承包辦法》能在何種程度規(guī)范工程總承包承發(fā)包雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，仍有待觀察。

五、亮點(diǎn)之五：合理規(guī)定了建設(shè)單位在工程總承包項(xiàng)目實(shí)施過程中的義務(wù)

除了規(guī)范工程總承包項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，《工程總承包辦法》進(jìn)一步通過第22條、第23條、第24條中的五大“不得”規(guī)范建設(shè)單位在工程總承包項(xiàng)目中的行為，包括：（1）不得迫使工程總承包單位以低于成本的價(jià)格競(jìng)標(biāo)；（2）不得明示或者暗示工程總承包單位違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、降低建設(shè)工程質(zhì)量；（3）不得明示或者暗示工程總承包單位使用不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備；（4）不得對(duì)工程總承包單位提出不符合建設(shè)工程安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求；（5）不得設(shè)置不合理工期，不得任意壓縮合理工期。

上述條款中，既有《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)已經(jīng)三令五申的內(nèi)容，也有《工程總承包辦法》首次提出的要求（不得設(shè)置不合理工期），這都將對(duì)工程總承包市場(chǎng)合理有序競(jìng)爭(zhēng)、工程總承包項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施起到促進(jìn)作用。

 政策解讀